печать 01.04.2009

Итоги выполнения бюджета Украины в 2008 году и перспективы реализации бюджетной политики местного самоуправления в 2009 году

Экономический спад, который во 2-й половине 2008 года охватил большинство отраслей экономики страны, в конце концов, отразился на результатах выполнения бюджетов органами местной власти. Рост безработицы и сокращение фонда оплаты труда, ухудшение финансового состояния предприятий коммунальной сферы, безусловно, негативно влияют на темпы наполнения доходной части местных бюджетов. В таких условиях перед органами местного самоуправления стоит задача сохранить объемы финансирования бюджетных программ для обеспечения жизнедеятельности городского хозяйства и сохранения социальных гарантий работникам бюджетной сферы. Кроме того, переход на режим жесткой экономии бюджетных средств влечет за собой трудности в обслуживании и погашении муниципальных долговых обязательств. Итоги выполнения бюджета в 2008 году.

Плановые бюджетные показатели 2008 года были основаны на оптимистических прогнозах сохранения высоких темпов экономического роста, характерных для предыдущих бюджетных периодов. Несмотря на то, что прогнозы не оправдались, в целом бюджетная система Украины в уходящем году продемонстрировала позитивную динамику роста как доходной, так и расходной частей (Таблица 1).

Таблица 1. Информация про выполнение Сведенного бюджета Украины по результатам 2007-2008 гг. и января 2009 г.

Источник: Официальный сайт Министерства финансов Украины

Высокие темпы роста объема поступлений консолидированного бюджета (135,4% к показателю 2007 года) обеспечивались, прежде всего, за счет источников наполнения Государственного бюджета. Диверсификация доходной части по источникам поступления, а также низкая чувствительность отдельных видов доходов к влиянию экономических факторов определили умеренное влияние экономического спада на его начальном этапе на динамику доходной части Государственного бюджета.

Что касается источников наполнения местных бюджетов, то их фактическая динамика полностью соответствовала тенденциям социально-экономического развития страны за указанный период. А именно: относительно благополучное первое полугодие прошлого года сменилось в сентябре-декабре резким снижением темпов роста поступлений по большинству источников, в том числе по налогу с доходов физических лиц, доходам от операций с капиталом, целевым фондам. Узость доходной части бюджетов органов местного самоуправления предопределила исключительную зависимость местных финансов от развития региональных рынков труда, которые первыми ощутили влияние кризиса.

Несмотря на невыполнение в ноябре-декабре 2008 года помесячного плана поступлений Государственного бюджета, в целом за год бюджетные показатели по доходам общего фонда были выполнены на высоком уровне (102,8%), тогда как специальный фонд недополучил более 5,3 млрд. грн. При этом невыполнение плана по государственным заимствованиям во II полугодии, в связи с ухудшением конъюнктуры на рынках капитала, привело к недополучению бюджетом средств на покрытие планового дефицита и невыполнению расходной части как общего, так и специального фондов (Таблица 2).

Таблица 2. Информация про выполнение Государственного бюджета по результатам 2008 г.

Источник: Официальный сайт Министерства финансов Украины

По итогам 2008 года доходная часть общего фонда бюджетов украинских городов в среднем была выполнена на 96-98%, тогда как уровень выполнения специального фонда по многим местным бюджетам не превысил 80%. Низкий уровень выполнения плана поступлений специального фонда связан с невыполнением показателей бюджета развития и целевых фондов.

За счет бюджета развития, источниками наполнения которого являются доходы от продажи имущества, земли и местные займы, осуществляются капитальные вложения местных властей, в том числе на капитальное строительство и реализацию проектов развития городской инфраструктуры. Негативное влияние на динамику поступлений в местные бюджеты развития оказала стагнация рынка недвижимости и земли.

Кроме того, неблагоприятная ситуация на финансовом рынке не позволила в полной мере воспользоваться таким механизмом наполнения бюджета развития как местные заимствования. В прошлом году украинские города планировали привлечь заемных ресурсов на общую сумму более 2,3 млрд. грн. Общий объем средств, привлеченных органами местного самоуправления в 2008 году, составил 0,2 млрд. грн., т.е. менее 10% запланированного объема.

В результате местные власти большинства украинских городов не только были вынуждены приостановить реализацию капитальных проектов, но и потратить большую часть имеющихся временно свободных ресурсов для обеспечения расчетов по уже выполненным работам. При этом произошло существенное увеличение уровня кредиторской задолженности по сравнению с началом 2008 года, что создало дополнительную нагрузку на бюджет 2009 года.

Снижение темпов наполнения доходной части местных бюджетов в 2008 году усложнило также обеспечение работникам бюджетных организаций и льготным категориям населения высокого уровня социальных гарантий, сформированного в последние годы. А именно: на протяжении 2007-2008 годов происходило поэтапное введение единой тарифной сетки, третий этап которой был реализован в сентябре 2008 года. Это обеспечивало стабильный рост заработной платы работникам бюджетных организаций и начислений на нее на протяжении последних лет. Высокие темпы роста расходов на оплату труда, удельный вес которых составляет более 50% объема защищенных статей расходов бюджетов большинства украинских городов, в свою очередь обеспечили рост расходной части и в период экономического кризиса.

Уменьшение объемов поступлений в городские бюджеты в ІV квартале 2008 года, при сохранении высоких темпов роста расходной части, привело к снижению остатков бюджетных средств и росту кредиторской задолженности преимущественно по расходным статьям, не отнесенным Законом Украины о Государственном бюджете к защищенным.

Перспективы реализации бюджетной политики в 2009 году

Сложная политическая ситуация и неясность относительно прогнозов социально-экономического развития страны, оказавшейся на пороге экономического и финансового кризиса, привели к тому, что принятие Государственного бюджета на 2009 год было отложено до конца 2008 года. При этом макроэкономические показатели, которые легли в основу основного финансового плана страны, не соответствовали стремительному экономическому спаду, охватившему все отрасли к концу года.

Завышенные прогнозы на 2009 год по поступлениям в бюджеты всех уровней привели к низкому уровню выполнения бюджетных показателей уже в начале текущего года, несмотря на то, что кризисные явления еще не достигли своего пика. Запас прочности бюджетной системы, который  сформировался благодаря позитивной  динамике прошлых благополучных бюджетных периодов и обеспечил удовлетворительное выполнение расходной части по итогам 2008 года, на сегодня иссяк. А именно, по итогам января 2009 года наблюдалось снижение объемов поступлений по отношению к соответствующему периоду прошлого года по большинству источников наполнения как Государственного, так и  местных бюджетов (Таблица 1). Наибольшие темпы снижения объемов поступлений консолидированного бюджета страны, как и по итогам 2008 года, сохраняются по таким видам доходов как операции с капиталом и целевые фонды.

Небольшой рост поступлений налога с доходов физических лиц (105,8%) в январе месяце по отношению к соответствующему периоду прошлого года был обеспечен выплатой задолженности по заработной плате за декабрь 2008 года, в том числе работникам бюджетных организаций, а также выплатой выходного пособия работникам, уволенным в результате сокращения штатов. Таким образом, существенного роста поступлений по налогу с доходов физических лиц  основному источнику наполнения местных бюджетов, в последующие периоды не ожидается.

Уровень выполнения Государственного бюджета по итогам первых двух месяцев 2009 года составляет 10,9% годового плана, местных бюджетов  в среднем около 12%. Эти показатели существенно ниже уровня выполнения годового плана в соответствующих периодах предыдущих лет. Ухудшение динамики поступлений на всех уровнях бюджетной системы страны привело к тому, что на протяжении 2009 года финансировались в основном защищенные статьи расходов (Рисунок 1). 

Рисунок 1. Структура расходной части сведенного бюджета по результатам фактического выполнения в 2007-2008 гг. и январе 2009 г.

Источник: Официальный сайт Министерства финансов Украины

Уже в 2008 году в объеме расходной части консолидированного бюджета наблюдался рост удельного веса защищенных статей, финансирование которых, в соответствии с бюджетным законодательством, производится в первую очередь. Законом о Государственном бюджете Украины на 2009 год к защищенным статьям расходов, как и в предыдущих бюджетных периодах, были отнесены: заработная плата работников бюджетных учреждений и начисления на нее, трансферты населению и органам власти, оплата медикаментов, питания и энергоносителей, обслуживание долга. Слабая динамика наполнения бюджетов всех уровней стала причиной того, что в январе 2009 года удельный вес защищенных расходов составил более 80% расходной части консолидированного бюджета.

Кроме того, острый дефицит бюджетных ресурсов заставил местные власти привлекать беспроцентные займы с единого казначейского счета уже в начале текущего бюджетного периода. Несмотря на то, что согласно действующему законодательству целью этих займов является покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при выполнении бюджета, фактически средства с единого казначейского счета привлекались на покрытие скрытого бюджетного дефицита.

На сегодня краткосрочные займы за счет временно свободных остатков единого казначейского счета, который фактически аккумулирует все средства бюджетной системы страны, являются важным источником обеспечения бесперебойного финансирования большинства местных бюджетов, испытывающих дефицит ресурсов. Необходимо отметить, что на протяжении первых двух месяцев 2009 года произошло существенное сокращение бюджетных средств на едином казначейском счете (Рисунок 2).

Рисунок 2. Динамика исходящего сальдо единого казначейского счета в январе-марте 2007-2009 гг.

Источник: Официальный сайт Государственного казначейства Украины

Хотя в январе 2009 года средний за месяц объем остатков на едином казначейском счете практически соответствовал аналогичному показателю прошлого года, в феврале и марте средний объем остатков сократился по сравнению с прошлым годом в 2,5 раза и 3,6 раза соответственно. Для обеспечения бесперебойного финансирования расходов бюджета с учетом роста расходной части сведенного бюджета, а также динамики среднего исходящего сальдо на едином казначейском счету на протяжении 2004-2008 гг., среднемесячный объем остатков в текущем году должен как минимум на 15% превышать показатель прошлого года.

Учитывая сложившуюся ситуацию относительно дефицита временно свободных бюджетных ресурсов, в соответствии с проектом Постановления Кабинета Министров Украины среднесрочные беспроцентные займы с единого казначейского счета органам местного самоуправления на покрытие невыполнения доходной части общего фонда будут предоставляться не ранее ноября 2009 года.

Итоги выполнения плана по поступлениям в январе-феврале 2009 года свидетельствуют о высокой вероятности невыполнения доходной части Государственного и местных бюджетов как по общему, так и по специальному фондах. Можно предположить, что основным источником покрытия дефицита Государственного бюджета в этой ситуации будет выпуск облигаций внутреннего госзайма и, как следствие, дополнительная эмиссия денежной массы.

В связи с ограниченностью источников наполнения, скрытый дефицит общего фонда местных бюджетов, вероятнее всего, будет покрываться за счет экономии по незащищенным статьям городских расходов и за счет казначейских займов. Что касается специального фонда городских бюджетов, то ухудшение доступа к заемным финансовым ресурсам и катастрофическое невыполнение плановых показателей по реализации объектов коммунальной собственности не только приведут к замораживанию большинства проектов бюджета развития, но и усложнят расчеты по осуществленным ранее муниципальным заимствованиям.

Прогнозы относительно кредитоспособности органов местного самоуправления в условиях экономического спада

Несвоевременное утверждение местных бюджетов в 2009 году, дефицит бюджетных ресурсов и переход на режим жесткой экономии бюджетных средств повлекли за собой трудности, в том числе технического характера, как в обслуживании муниципальных долговых обязательств, так и проблемы с их погашением.

В текущем бюджетном периоде ключевые факторы, влияющие на уровень кредитоспособности органов местного самоуправления, следующие:

• ухудшение ситуации на рынке труда и перманентное недовыполнение доходной части общего фонда местных бюджетов, что будет затруднять аккумуляцию ресурсов на обслуживание долговых обязательств;
• слабая динамика наполнения бюджета развития в результате отсутствия оживления на рынке недвижимости и земли и, соответственно, дефицит ресурсов, которые могут быть направлены на погашение муниципальных займов;
• ограниченность дополнительных резервов, которые могут быть направлены на обслуживание и погашение долговых обязательств, в связи с ростом удельного веса защищенных статей в расходной части местных бюджетов;
• дальнейшее уменьшение остатков на едином казначейском счете на фоне увеличения числа обращений со стороны местных финансовых органов за получением беспроцентных казначейских займов на покрытие скрытого дефицита бюджета;
• недовыполнение бюджетных показателей Государственного бюджета и несвоевременное перечисление изъятия городами-донорами, что, в свою очередь, ставит под сомнение своевременность перечисления дотации выравнивания городам-реципиентам;
• сохранение негативной динамики развития рынка капитала и сложности доступа к заемным финансовым ресурсам, что вызовет проблемы с рефинансированием обязательств в условиях жесткой экономии бюджетных ресурсов.

Таким образом, в 2009 году ожидается, что усиление кризисных явлений негативно отразится на способности украинских городов рассчитываться по своим долговым обязательствам. Накануне очередных выборов и в условиях усиления социальной напряженности актуальным станет вопрос о приоритетности платежей по долгу по отношению к социальным выплатам. Своевременные расчеты по долговым обязательствам напрямую будут зависеть как от степени влияния экономического спада на динамику наполнения местных бюджетов, так и от уровня кредитной культуры органов местной власти.

К началу страницы

Елена Самойлова
директор департамента рейтинговых исследований
источник: «КР Монитор», 3 (20) Апрель 2009