печать 18.06.2007

УКРАЇНСЬКА СТОЛИЦЯ: Міста позичають

Актуальні проблеми розвитку ринку муніципальних позик в Україні

Одним із джерел фінансування перспективного розвитку регіонів країни, зокрема шляхом реалізації довгострокових соціально-важливих та не завжди інвестиційно-привабливих проектів капітального будівництва, є запозичення до місцевих бюджетів. Розвиток ринку муніципальних позик, що неодмінно повязаний з формуванням правової бази, яка регулює питання набуття, обслуговування та погашення боргу органами місцевого самоврядування України, з одного боку визначає особливості фінансово-економічного розвитку міст, а з іншого - визначається ними.

Проблема

В умовах поглиблення адміністративної реформи та децентралізаційних тенденцій, міські утворення починають відігравати дедалі вагомішу роль в процесі вирішення критичних суспільних проблем, які існують на територіях їх розташування. Відтак, на міські бюджети лягає додатковий тягар, повязаний не лише з забезпеченням безперебійного функціонування таких важливих сфер життєдіяльності міста як житлово-комунальне господарство, інженерно-транспортна інфраструктура, будівництво житла та інших капітальних обєктів, а й зі створенням додаткових умов для їх розвитку. Зрозуміло, що в цьому випадку міста зіштовхуються з проблемою нестачі коштів, які потрібно спрямовувати на вирішення окреслених завдань. В цих умовах вихід на ринок місцевих запозичень є чи не найбільш ефективним та доволі зручним інструментом вирішення проблем, повязаних з залученням необхідних коштів для фінансування тих чи інших інвестиційних проектів, спрямованих на покращення міської інфраструктури.

Так, в середині 1990-их років, коли перед органами місцевого самоврядування найбільш гостро стояла проблема житлового забезпечення, кошти, залучені шляхом місцевих запозичень спрямовувались, переважно, на будівництво житла. Саме з цією метою у вказаний період здійснювали запозичення такі міста як Київ, Черкаси, Комсомольськ, Донецьк, Харків. Надалі, у міру часткового вирішення житлової проблеми, спектр цілей, для реалізації яких залучалися кошти, розширився. Зокрема м. Київ залучало кошти для будівництва метрополітену, м. Севастополь з метою оновлення рухомого складу громадського електротранспорту, м. Харків на розвиток енергетичного комплексу та реалізацію муніципальних програм.

Закон

Розвиток ринку місцевих запозичень в Україні відбувався під впливом формування правової бази, яка його регулювала. Активне формування нормативно-правової бази, яка б регулювала весь спектр правових відносин, які виникають у процесі випуску, розміщення та погашення облігацій місцевої позики розпочалося вже у 1998 році, але базові документи були прийняті після 2000 року. Спершу, у 2001 році Верховною Радою України було ухвалено Бюджетний кодекс України, який закріпив право місцевих рад та Верховної Ради АРК Крим приймати рішення про здійснення запозичень.

В Україні запозичення до місцевих бюджетів можуть здійснюватись лише міськими радами або Верховною Радою АРК Крим у формі укладення угод між місцевими органами влади та фінансовим установами про отримання позик, кредитів, кредитних ліній та у формі випуску облігацій внутрішніх/зовнішніх місцевих позик. Однак більшість місцевих рад в Україні здійснюють запозичення у формі випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, що пояснюється нижчими ставками за такими запозиченнями, порівняно з кредитами. Зокрема протягом 2003-2006 рр. Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку України, яка виступає головним державним регулятором ринку цінних паперів в Україні, було зареєстровано 20 випусків облігацій місцевих позик. При цьому лише 6 запозичень до місцевих бюджетів було здійснено у формі кредитів.

Слід зазначити, що згідно з Бюджетним кодексом України, запозичення можуть здійснюватися лише до бюджету розвитку спеціального фонду місцевого бюджету, тобто спрямовуватись виключно на інвестиційні цілі. Зазначені цілі визначаються як рівнем соціально-економічного розвитку того чи іншого міста на певному етапі, так і нагальністю тих чи інших проблем міської інфраструктури.

Ресурси

Таким чином, можна зазначити, що кошти, залучені шляхом емісії облігацій місцевої позики використовуються для спорудження та утримання ряду обєктів, функціонування яких має важливе значення для відповідного муніципального утворення, зокрема лікарень, шкіл, місцевих електростанцій тощо, а також для фінансування різного роду міських проектів: реконструкції системи освітлення, будівництва житла, мостів, очисних споруд, насосних станцій, системи водозабезпечення. Відповідно ринок місцевих запозичень, виступає важливим інструментом, здатним мобілізовувати, перерозподіляти та надавати муніципалітету інвестиційні ресурси для подальшого розвитку.

Бюджетний кодекс визначив чіткий розподіл витрат і надходжень між бюджетами різних рівнів. Крім цього, було чітко встановлено, що запозичення до місцевих бюджетів можуть здійснюватись лише до бюджету розвитку. Закріплювався також і граничний обсяг видатків, який можна було спрямовувати на обслуговування боргу (10% видатків загального фонду) та джерела погашення основної суми боргу (за рахунок доходів бюджету розвитку). Таким чином, прийняття Бюджетного кодексу стало передумовою для забезпечення прозорості та прогнозованості місцевих бюджетів. Також у цей період було прийнято ще низку документів, серед яких Постанова Кабінету Міністрів України 207 від 24.02.2003 р. Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів", якою було установлено процедуру здійснення запозичень та "Положення про порядок випуску облігацій внутрішніх місцевих позик" за 414, затверджене рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку у жовтні того ж року. На відміну від попереднього Положення від 13.10.97 за 48, цей документ містив норми, які не лише регламентували процедуру реєстрації випуску, а й визначали послідовність дій емітента при здійсненні випуску облігацій та порядок скасування реєстрації випуску. В Положення також перейшла норма Бюджетного кодексу про те, що емітентами можуть виступати лише Верховна Рада АРК Крим або міські ради.

Тенденції

Вдосконалення правового поля сприяло активізації емісійної діяльності місцевих рад. Протягом 2003-2006 рр. Державною Комісією з цінних паперів та фондового ринку, було зареєстровано 20 випусків облігацій внутрішньої місцевої позики загальним обсягом 633,5 млн. грн. Першою серед місцевих рад, яка після набрання чинності Постановою Кабінету Міністрів 207 від 24.02.2003 р. скористалася правом залучати позикові кошти шляхом випуску облігацій внутрішньої місцевої позики, була Київська міська рада, яка запропонувала інвесторам емісію обсягом 150,0 млн. грн., з яких фактично було розміщено цінних паперів на суму 100,0 млн. грн. До останнього часу це була найбільша емісія серед міст України. Лише в 2005-2006 рр. м. Харків та м. Одеса емітували цінні папери приблизно на такі самі суми. Але, при цьому не треба забувати, що на відміну від цих міст столиця здійснювала ще запозичення на зовнішньому фінансовому ринку, а отже загальний обсяг коштів, які були спрямовані на розвиток міської інфраструктури був значно більший.

Отже, як і з внутрішніми так і зовнішніми запозиченнями, м. Київ можна вважати піонером. Адже початок кредитної історії органів місцевого самоврядування України на зовнішніх ринках капіталу поклав саме випуск зовнішніх боргових зобовязань міста Києва (єврооблігацій) у 2003 році на суму 150,0 млн. дол. США терміном обігу 5 років. Перший досвід муніципального емітента України щодо здійснення зовнішніх запозичень був досить вдалим випуск, андеррайтерами якого виступили Dresdner Bank, J.P. Morgan та UBS, було розміщено у повному обсязі. Світова фінансова спільнота із зацікавленістю віднеслася до цінних паперів м. Києва, а саме відсоткова ставка за єврооблігаціями при розміщені була визначена на рівні 8,75% річних, тобто на 0,45 в. п. нижче за граничну, визначену рішенням Київської міської ради.

Про інтерес інвесторів свідчить, також, незначний спред за доходністю столичних цінних паперів до єврооблігацій України, які були випущені у 2003 році з купоном при розміщенні 7,65% та терміном обігу 10 років. При цьому, на момент розміщення 10-річних облігацій України в червні 2003 року ставки казначейських облігацій США, виходячи з яких обраховується доходність усіх інших фінансових інструментів, досягла свого найнижчого рівня за останні 45 років, що сприяло зменшенню вартості залучення коштів державою. У серпні 2003 року під час розміщення єврооблігацій Києва кон'юнктура зовнішніх ринків капіталу була менш сприятливою, проте це суттєво не вплинуло на формування ціни залучення позикових коштів для міста.

Протягом 2004-2005 років з метою фінансування капіталомістких муніципальних проектів соціально-економічного розвитку, у тому числі будівництва Подільського мостового переходу, сміттєпереробного заводу та кардіологічного центру, Київська міська рада здійснила ще два зовнішні запозичення за тією ж схемою, як і дебютний випуск.

У процесі здійснення запозичень перед місцевими органами влади постають, передусім, питання визначення обсягів та вибору умов залучення додаткових коштів з точки зору забезпечення оптимальної структури боргу з метою мінімізації видатків на його обслуговування, підтримання економічно безпечного рівня боргового навантаження, забезпечення рівномірного у часі графіку виплат за борговими зобовязаннями.

На сьогодні за чинних умов перерозподілу джерел бюджетних надходжень між різними рівнями бюджетної системи України, лише незначна кількість місцевих органів влади мають достатній обсяг фінансових ресурсів, що можуть бути спрямовані на обслуговування, а потім і погашення, зовнішнього муніципального займу обсягом від 50,0 млн. дол. США. Випуск зовнішніх боргових зобовязань меншою номінальною вартістю не забезпечить їх ліквідність, що негативно впливатиме на вартість залучених коштів. Варто також врахувати значні обовязкові витрати, що повязані із розміщення боргових зобовязань на зовнішніх ринках, та носять фіксований характер, незалежно від обсягу коштів, який планується залучити. Це оплата юридичного супроводження, комісії організаторам випуску та визначення кредитного рейтингу за міжнародною шкалою.

Крім того, протягом усього періоду обігу та погашення боргових зобовязань в іноземній валюті муніципальний емітент має оплачувати відрахування до Пенсійного фонду за купівлю валюти, комісійні платежі, повязані із обслуговуванням валютних рахунків, актуальними залишаються, також, валютні ризики. Нівелювати ці додаткові втрати місцевого бюджету, повязані із обслуговуванням зовнішнього боргу, може лише різниця у відсоткових ставках на зовнішньому та внутрішньому ринках, яка відчутна лише у разі, якщо залучається значний обсяг позикових коштів. Зокрема, у 2007 році місто Київ має наміри здійснити випуск єврооблігацій обсягом до 300,0 млн. дол. США. При цьому, враховуючи запланований випуск, боргове навантаження на доходну частину консолідованого бюджету міста Києва, прогнозний обсяг якої без урахування трансфертів за обрахунками Київської міської ради становитиме 12,0 млрд. грн., залишатиметься помірним.

Корисний досвід

Позитивний досвід розміщення муніципальних облігацій Києвом певною мірою спонукає інші міста України виходити на зовнішні ринки запозичень. Тим більше, що 2007 року, після внесення відповідних змін до Постанови Кабінету Міністрів України 2007 від 2003 року, місцеві органи влади отримали право випускати облігацій зовнішньої місцевої позики. З іншого боку, фінансові можливості Києва, як в силу столичного статусу, так і особливостей українського бюджетного законодавства, є на порядок більшими, ніж в обласних центрів України. Зрештою, обсяг позики, яку має залучити Київ у 2007 році є більшим, ніж обсяг бюджету переважної більшості обласних центрів України. При цьому середній обсяг внутрішнього запозичення, який здійснювали українські міста протягом 2003-2006 років складає приблизно 25-30 млн. грн. Відтак вихід переважної більшості міст України на зовнішні ринки муніципальних запозичень, є, наразі, проблематичним, як з огляду на їх матеріально-фінансові можливості, так і параметри запозичень, які, як правило, здійснюються на зовнішніх ринках капіталу. Не випадково, що на сьогодні реалізувати свій потенціал у сфері здійснення зовнішніх запозичень мають наміри лише Одеса та Харків.

Натомість українські міста можуть скористатися усіма перевагами нинішнього етапу розвитку внутрішнього ринку місцевих запозичень. Загальнодержавна позитивна макроекономічна динаміка, яка створює передумови для зміцнення ресурсної бази міст, а також розвиток кредитної культури на фінансовому ринку України та її адаптація до європейських та світових норм, що зокрема проявляється у поширенні практики рейтингування позичальників (емітентів) та їх боргових зобовязань, надають можливість українським муніципалітетам здійснювати запозичення за невисокими ставками та на триваліший термін. При цьому, у міру збільшення рівня кредитоспроможності міст, передумовами чого мають стати удосконалення системи регулювання міжбюджетних відносин, запровадження планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу та зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування через передачу окремих джерел доходів місцевим бюджетам (частина податку на прибуток, збір за спеціальне водокористування, плата за видачу ліцензій та інших), органи місцевого самоврядування України, зможуть стати учасниками міжнародного рику капіталу.

Самойлова Олена
Провідний фінансовий аналітик відділу муніципальних рейтингів ТОВ "Кредит-Рейтинг"
Трощинський Павло
Провідний фінансовий аналітик відділу муніципальних рейтингів ТОВ "Кредит-Рейтинг"