печать 01.06.2010

Налоговая и пенсионная реформы: какую выбрать развязку мыльной оперы?

Налоги и пенсии – это фактически краеугольный камень государственных финансов практически любой страны. Первые в идеале не должны обременять крупный и малый бизнес, не вытягивать последнее из работников и служащих. Вторые призваны быть справедливыми с точки зрения большинства граждан, пребывающих на казенном попечении.

Последствия кризиса в который раз заставляют сверить приоритеты. В таких условиях основная задача налоговой и пенсионной систем – мобилизовать госресурсы для выполнения обязательств перед бюджетниками и пенсионерами, причем эти системы не должны мешать бизнесу выживать и приумножать, а экономически активной части общества – как потреблять, так и откладывать. Одним словом, не ограничиваться одним лишь фиском, а выполнять также функцию стимулятора.

Не фиском единым

Несмотря на то, что в конце 90-х в налоговой системе Украины наметились некоторые положительные сдвиги (введение единого налога для частных предпринимателей в конце 1998 года), а некоторое время спустя, в 2004 году, прогрессивная ставка подоходного налога (диапазон от 10% до 40%) была заменена на единую для всех (13%, а ныне – 15%), при одновременном снижении налога на прибыль предприятий с 30% до 25%, – наша страна по-прежнему занимает последние строчки в рэнкинге Paying Taxes, ежегодно составляемом Всемирным банком. Украина проигрывает по таким ключевым критериям как удобство и простота процедуры уплаты налогов, предприниматели вынуждены тратить один месяц в год и более половины своей прибыли на расчет и уплату почти 150 различных налогов.

Таблица 1. Страны Содружества независимых государств в рэнкинге Всемирного банка Paying Taxes 2010

Источник: http://www.doingbusiness.org/MethodologySurveys/PayingTaxes.aspx
Показатели суммарной нагрузки по ключевым группам налогов, которые компания должна уплатить в определенном году, а также характеристика административного бремени по выплате налогов и взносов.

Притчей во языцех стала запутанность нормативной базы по налогообложению, когда налоговые органы берут на себя ее трактовку, рассылая многочисленные письма и рекомендации, часто противоречащие друг другу. При проведении проверок используется принцип презумпции виновности налогоплательщика. В итоге, запутанность и сложность порождают коррупцию и минимизацию той базы, с которой и взимаются налоги, прежде всего на прибыль и на добавленную стоимость.

Таблица 2. Динамика налоговой нагрузки в Украине

Источник: Министерство финансов Украины; данные опубликованы на http://meget.kiev.ua/news/print/8858/;
за 2009 год представлены предварительные данные.

Основные моменты реформ, необходимых в фискальной сфере, известны, по меньшей мере, уже как десятилетие. То же самое касается и пенсионной реформы, о чем речь пойдет несколько ниже.

Реализовать правительственную стратегию реформирования налоговой системы тремя шагами:

• на первом этапе – доработать и принять Налоговый кодекс, улучшить методы администрирования налогов, сократить льготы по уплате НДС и решить проблему его несвоевременного возмещения; одновременно планировалось в этот период ввести налог на недвижимость, начать взимать акцизный сбор на электроэнергию и газ вместо целевой надбавки к действующему тарифу, а уровень акцизов повысить до европейского уровня;
• в последующем (2012-2013гг.) – снизить налог на прибыль (правда, непонятно, насколько) и повысить подоходный налог для граждан, получающих «особенно большой доход» (ставка не уточнялась, на сегодня она единая для всех и составляет 15%);
• третий шаг (2014-2017гг.) − адаптация украинской налоговой системы к требованиям Евросоюза.

Для сравнения рассмотрим эволюцию налоговой системы Казахстана как одну из наиболее совершенных среди аналогов в странах СНГ. В 1992-1995 гг. там функционировало 43вида налогов и сборов: 16общегосударственных, 10 общеобязательных местных, а также 17 местных. В 1995 году специальным законом число налогов сократилось до 11, спустя еще шесть лет был принят Налоговый кодекс. На сегодня обязательных платежей в Казахстане всего 9, а общая ставка налогообложения составляет 35,9%. Это один из лучших показателей по странам СНГ. В 2008 году в стране была принята новая редакция Налогового кодекса, где, в частности, прописаны такие нововведения:

• поэтапное снижение ставки корпоративного подоходного налога (КПН) с 30% в 2008году до 15% − в 2011-м;
• расширение перечня вычетов из налоговой базы КПН;
• снижение ставки НДС с 13% до 12%;
• поэтапное введение возмещения из бюджета дебетового сальдо по НДС;
• ставка социального налога установлена на уровне 11%, что значительно упрощает расчеты (ранее действовала регрессионная шкала, ставка варьировалась от 13% до 5%);
• усовершенствование механизма налогообложения недропользователей.

Всемирный банк определил ряд дальнейших рекомендаций для Казахстана в этой связи. Это уменьшение числа территориальных налоговых подразделений (что снижает возможности для коррупции), внедрение системы централизованной обработки деклараций, счетов налогоплательщиков и системы управления рисками как ключевого звена выполнения операций, а также повышение функциональности налоговой системы в целом.

Правительство Казахстана не исключает также и более радикальных изменений налоговой системы в будущем, в частности отмены НДС и замены его налогом с продаж. Но это дело будущего, пока же в различных рейтингах Казахстан занимает место, пусть и не в первых рядах, но, надо отметить, достаточно привилегированное.

Немного о подоходном налоге

Налоговые системы стран мира сильно разнятся, что зависит от многих факторов. Это касается и стран Европейского Союза. Доля подоходного налога в некоторых государствах-членах является самой высокой в мире и в среднем забирает около половины, а в Бельгии – до 60% доходов граждан. Более скромные ставки применяются в Великобритании, Швейцарии, Ирландии и Исландии (в пределах 20-30%).

Как правило, подоходный налог выступает главным источником (до 30%) доходов государственного бюджета, в странах Скандинавии им наполняется более половины государственной казны.

Часть стран взимают подоходный налог по прогрессивной шкале (чем выше доход, тем выше ставка). Так, в Японии максимальный показатель достигает 60% от заработка, в Германии – 53%, во Франции – 56%.

В Великобритании подоходный налог составляет 20%, ставка корпоративного налога – 28%. Вместе с тем в Великобритании был резко повышен дорожный налог для владельцев крупных автомобилей.

В некоторых постсоветских странах используется не прогрессивный, а единый подоходный налог. Первой в 1994 году его ввела Эстония. Примеру Эстонии последовали Латвия и Литва. После этого единый налог был введен в России, Сербии, Словакии, Грузии, Румынии и Украине. В России в настоящее время единый социальный налог составляет 13%. Возможно, в последующем он несколько повысится.

Реально ли Украине добиться того, что изложено в правительственной стратегии, а также перенять опыт наших соседей по СНГ на примере Казахстана, возможно, некоторых стран еврозоны, либо же Юго-Восточной Азии? Безусловно. При этом немаловажно, чтобы фискальная нагрузка на труд и на капитал (а именно на них возлагаются сейчас надежды по «вытягиванию» нашей страны из болота рецессии) постепенно уменьшалась, а на недвижимость, землю и различные виды потребления – напротив, росла. Разумеется, баланс налоговой нагрузки должен учитывать постоянное повышение благосостояния людей.

Вопрос снижения ставок основных налогов остается открытым. Главное – какие компенсаторы будут в таком случае предложены, чтобы минимизировать риски падения бюджетных поступлений? Ответ очевиден. Нужно улучшать администрирование налогов, поскольку это способно реально повысить их собираемость при неизменности ставок (и даже при их контролируемом снижении).

Хорошо администрировать – не означает только лишь умение качественно «выбивать» налоги. Вместо этого необходимо сводить к минимуму схемы оптимизации их уплаты. В свою очередь, этого легче достичь с принятием цельного единого кодекса с небольшим количеством базовых сборов и платежей. Желательно, чтобы они рассчитывались по единым четким и понятным правилам, с минимальными исключениями для ряда категорий. Причем функции администраторов от государства в лице ГНАУ и прочих госорганов в сфере финансового контроля не должны дублироваться.

Днем недоплатил налоги – вечером недополучил пенсию?

Массовые уклонения от отчислений в госказну в первые годы независимости Украины привели к тому, что со второй половины 90-х в стране стала стремительно накапливаться задолженность по выплате пенсий. Необходимость стабилизировать финансовое состояние Пенсионного фонда вынудило в конце концов создать систему персонифицированного учета взносов, а в 2003 году был принят Закон Украины «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании». Он окончательно сформировал трехуровневую пенсионную систему. Помимо базовой, предусматривалось внедрение общеобязательной накопительной системы (второй уровень), а также негосударственное пенсионное страхование (третий уровень).

Таблица 3. Динамика распределения населения Украины по возрастным группам в 2000-2009 гг., тыс. чел.*

Источник: Госкомстат Украины (http://www.ukrstat.gov.ua/).

К сожалению, на сегодня люди фактически получают лишь базовую пенсию. По свидетельству экспертов, система остается социально несправедливой – как по профессиональному, так и по гендерному признаку. Пенсионный фонд при этом не может обойтись без дотаций из бюджета и в 2009 году около 17-18% ВВП, по оценкам специалистов, приходилось на пенсионные расходы. Это, в свою очередь, уменьшает возможности и резервы для снижения базовых налоговых ставок, что так необходимо на сегодняшнем этапе.

Рисунок 1. Динамика доходов/расходов Пенсионного фонда Украины и доля пенсионных расходов в ВВП страны (данные за 2009 год – предварительные)

Источник: Пенсионный фонд Украины (http://www.pfu.gov.ua/)

В этой связи опять-таки уместен пример Республики Казахстан, которая одной из первых в СНГ реформировала свое пенсионное законодательство.

Еще в 1997 году был принят Закон «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», его принципы строились на чилийской модели пенсионного обеспечения. Для граждан вводились персональные счета и накапливались индивидуальные отчисления в капитальном резерве, которые впоследствии становились источником пенсионных выплат. Прежде всего, это был переход от солидарной к накопительной системе пенсионного обеспечения, от обезличенной к индивидуальной системе счетов.

Наряду с накопительной пенсионной системой была сохранена и действовавшая ранее солидарная система (для тех, кто вышел на пенсию до 1 января 1998 года) со всеми обязательствами государства перед пенсионерами.

Также в 1997 году был создан государственный накопительный пенсионный фонд (ГНПФ) и разрешено создание негосударственных накопительных пенсионных фондов в виде ЗАО (как открытых фондов, так и корпоративных). На начало текущего года в Казахстане функционировали 14 частных накопительных пенсионных фондов, один из которых – государственный (ГНПФ), а также 11 банков- хранителей.

Кроме того, законодательством было повышено возраст выхода на пенсию, который с 2001 года составляет для мужчин 63 года, для женщин – 58 лет.

Рисунок 2. Темпы роста населения Украины и Казахстана (слева) и естественный прирост населения (справа) на 1000 человек, %

Источники: Госкомстат Украины (http://www.ukrstat.gov.ua/),
Агентство Республики Казахстан по статистике (http://www.stat.kz/).

Переход на новую модель идет постепенно. Согласно концепции развития пенсионной системы, окончательно переход к накопительной пенсионной системе будет завершен до 2040 года.

Таблица 4. Сравнительная характеристика пенсионных систем Казахстана и Украины

По состоянию на начало текущего года количество счетов вкладчиков (получателей) по обязательным пенсионным взносам превысило 7,7 млн. с общей суммой пенсионных накоплений более 1,86 трлн. тенге или 12,7 млрд. американских долларов (рост более чем в 65 раз по сравнению с первым годом функционирования системы). При этом в ГНПФ на конец 2009 года находилось 22,5% от общего количества счетов (на начало работы Фонда – около 80%, в 2004-2005 гг. – более 50%), что свидетельствует о росте доверия казахстанцев к частным пенсионным фондам.

Таблица 5. Динамика показателей развития пенсионной системы Казахстана в 2004-2009 гг.

Источник: Агентство Республики Казахстан по регулированию и надзору
над финансовым рынком и финансовыми организациями(http://www.afn.kz/).

За 2009 год активы пенсионных фондов Казахстана увеличились на 20% и составили почти 0,6 млрд. долларов, 2/3 этой суммы приходилось на ценные бумаги. Полученная фондами прибыль составила 116 млн. долларов, а инвестиционный доход по пенсионным активам – 245 млн. долларов.

В то же время, пенсионная система Казахстана имеет ряд недостатков, которые требуют решений на законодательном уровне. Это и не слишком пока широкий охват населения услугами накопительных пенсионных фондов, и недостаточность накоплений для достойного уровня выплат при наступлении старости, и недобросовестная конкуренция между НПФ, и финансовые махинации при перечислении средств в фонды….

Проблемы есть, но они больше рабочие, чем концептуальные, и, рано или поздно, найдут решение.

В Украине же начатая еще в 2003 году пенсионная реформа далека от завершения. Доля пенсионных расходов в ВВП растет, попытки балансирования бюджета Пенсионного фонда сводились к попыткам увеличить поступления. Попытка первая (успешная) – размер пенсионного сбора для работодателей был увеличен. Попытка вторая (удалась частично) – индивидуальных предпринимателей несколько раз пытались заставить платить взносы в Пенсионный фонд.

Однако, дальнейшее лавинообразное увеличение пенсионных расходов ставит под угрозу выполнение государством всех своих функций и обязательств. Нагрузка на пенсионную систему будет расти. И поэтому неизбежны непростые решения, которые важно максимально ясно и четко донести до общества, без лишней политизации. Первым из них может стать повышение пенсионного возраста. В таком случае размер выплат будущим пенсионерам может увеличиться, частично решается все более актуальная проблема нехватки рабочих рук. Важно, что основные реформы в пенсионной сфере все же должны касаться тех, кто сегодня еще работает. При этом требуется гибкость в поиске компенсаторов непопулярных шагов. Например, повышение пенсионного возраста можно уравновесить расширенными возможностями участия в накопительном пенсионном страховании.

Самое главное – украинскому обществу, включая и предпринимателей, и нанятых ими работников, и бюджетников, и пенсионеров – важны не только снижение либо диверсификация ставок налогов, не только повышение или разбивка на разные части выплат и дотаций от государства. Необходимы четкие, понятные всем правила. Из которых очевидно, почему предпочтительней действовать так, а не иначе. В сфере налогообложения ключом должно стать сокращение количества сборов и платежей и улучшение их администрирования, с расширением базы и альтернативными компенсаторами. В пенсионной реформе - диалог с теми, на кого она направлена, и разъяснение тех или иных действий должны сочетаться с предоставлением людям множественных возможностей выбора.

Разумеется, при этом всем должны присутствовать ростки доверия. Доверия к государству.

Однако, как появиться тому, что всегда было в дефиците? Сложный вопрос!

К началу страницы

Алексей Капустинский
советник Генерального директора
источник: «КР Монитор», 7 (35) Июнь-Июль 2010